Introductie Omgevingswet Naar verwachting treedt de Omgevingswet per 1 juli 2023 in werking. De Omgevingswet bundelt de huidige wetten voor de leefomgeving (bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur). De huidige omgevingsrechtelijke wet- en regelgeving kent 26 wetten, 60 Algemene maatregelen van bestuur en 75 ministeriële regelingen. Deze worden vervangen door 1 wet (de Omgevingswet), 4 Algemene maatregelen van bestuur (AMvB) en 1 Ministeriële regeling (de Omgevingsregeling). De 4 Algemene maatregelen van bestuur zijn
- Besluit activiteiten leefomgeving (Bal)
- Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
- Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
- Omgevingsbesluit (Ow).
Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet vervallen onder meer de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Crisis- en herstelwet (Chw), de Wet ruimtelijk ordening (Wro), de Wet geluidhinder, het Besluit omgevingsrecht (Bor), het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en het Bouwbesluit.
Uitgebreide informatie over de Omgevingswet is te vinden op www.iplo.nl en www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl
Het omgevingsplan #
Onder de Omgevingswet bestaat het bestemmingsplan niet meer. Dit wordt vervangen door een omgevingsplan. Het omgevingsplan wordt het centrale instrument van de Omgevingswet en is ruimer van opzet dan het bestemmingsplan. Gaat het bij een bestemmingsplan om ‘een goede ruimtelijke ordening’, bij het omgevingsplan gaat het om regels voor de gehele fysieke leefomgeving.
Daar waar er nu per gemeente verschillende bestemmingsplannen naast en over elkaar heen gelden, wordt dat onder de Omgevingswet één omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente.
In het omgevingsplan kunnen gemeenten milieunormen opnemen. Zo kan de gemeente binnen de bandbreedte die Rijksregels bieden (in het Bal en Bkl) afwijken van standaard milieunormen. Ook kunnen gemeenten activiteiten aanwijzen als milieubelastende activiteiten en daaraan (binnen de bandbreedte van de Rijksregels) normen verbinden ten aanzien van bijvoorbeeld geluid en geur. Het gaat dan bijvoorbeeld om hotels, restaurants, detailhandel en ook gebouwen voor permanente of tijdelijke bewoning. Zo kan de gemeente in het omgevingsplan bijvoorbeeld een hogere geluidsbelasting toestaan op een geluidsgevoelig gebouw zoals een woning.
Het omgevingsplan bevat ook regels die nu nog in gemeentelijke verordeningen staan, mits de regels betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (denk aan regels over kappen of over ligplaatsen voor woonboten). Ook welstandseisen staan in het omgevingsplan.
Verschijningsvorm van regels
In het omgevingsplan leggen de gemeenten regels voor activiteiten vast. Het plan geeft aan op welke locatie activiteiten zijn toegestaan en onder welke voorwaarden. Als het omgevingsplan geen regels over een activiteit stelt, is de activiteit toegestaan. Een initiatiefnemer kan deze activiteit uitvoeren zonder beperkingen door het omgevingsplan. Om toch beperkingen en voorwaarden op te nemen, kan de gemeente voor verschillende sturingsmethoden kiezen door:
- activiteiten niet regelen (dus toestaan);
- activiteiten toestaan, eventueel onder voorwaarden (of zorgplicht),
- activiteiten toestaan met informatieplicht;
- activiteiten toestaan met maatwerkvoorschriftbevoegdheid;
- activiteiten verbieden zonder voorafgaande melding;
- activiteiten verbieden zonder vergunning; of
- activiteiten absoluut verbieden.
Afwijken van het omgevingsplan #
De omgevingsplanactiviteit (OPA)
Een vergunning kan nodig zijn op grond van het omgevingsplan. Het kan ook zo zijn dat een vergunning nodig is omdat er strijd is met het omgevingsplan. In beide gevallen gaat het om een omgevingsplanactiviteit (OPA).
Een OPA kent drie vormen:
- Een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;
- Een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan;
- Een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
Categorie a betreft de activiteiten die voldoen aan de regels van het omgevingsplan en waarvoor een vergunning nodig is. Dit is de binnenplanse OPA. Een gemeente kan een dergelijke binnenplanse OPA opnemen als ze een activiteit op zichzelf genomen toelaatbaar acht, maar toch een voorafgaand toetsingsmoment wil hebben. Als er een vergunningplicht is opgenomen, zullen er ook beoordelingsregels gelden aan de hand waarvan wordt beoordeeld of de omgevingsvergunning kan worden afgegeven. Dit worden binnenplanse beoordelingsregels genoemd.
In categorie b betreft een buitenplanse OPA. Het gaat om activiteiten die het omgevingsplan vergunningplichtig stelt, maar waarvoor de vergunning vanwege strijd met de beoordelingsregels in het omgevingsplan zou moeten worden geweigerd. Een dergelijke activiteit kan alsnog via een buitenplanse OPA worden vergund.
Categorie c betreft ook een buitenplanse OPA. Het gaat dan om een activiteit die het omgevingsplan in absolute zin verbiedt en waarvoor het omgevingsplan dus niet voorziet in een vergunningstelsel en daarmee ook niet in binnenplanse beoordelingsregels. Te denken valt aan het bouwen van woningen daar waar alleen kantoren zijn toegestaan. Een dergelijke activiteit kan alsnog via een buitenplanse OPA worden vergund.
Reguliere voorbereidingsprocedure is de standaard
De omgevingsvergunning voor de OPA wordt voorbereid met de reguliere procedure (8 weken met eenmalige verlengingsmogelijkheid tot 14 weken, gevolgd door bezwaar, beroep en hoger beroep).
De reguliere procedure wordt onder de Omgevingswet de standaard voor een omgevingsvergunning (dus ook de omgevingsvergunning voor bouwen). Ook voor de meer ingrijpende projecten waarvoor onder de Wabo de uitgebreide procedure gold. Er zijn uitzonderingen.
De uitgebreide procedure (maximaal zes maanden met eenmalige verlengingsmogelijkheid tot hoogstens 32 weken, met een zienswijzemogelijkheid, gevolgd door beroep en hoger beroep) is van toepassing indien:
- er een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt;
- dit in het Omgevingsbesluit is bepaald (bijvoorbeeld een rijksmonumentenactiviteit en/of een Natura 2000-activiteit);
- het bevoegd gezag de uitgebreide procedure van toepassing verklaart omdat de aanvrager daarom heeft verzocht of daarmee heeft instemt (in uitzonderingsgevallen is instemming van de aanvrager niet vereist; namelijk als het gaat om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit voor een activiteit die aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben).
De termijn van 8 tot 14 weken wordt automatisch (dus zonder apart besluit) verlengd met vier weken als er instemming van een ander orgaan nodig is.
Adviesrecht gemeenteraad
Bevoegd gezag voor het afgeven van een omgevingsvergunning voor een OPA is in beginsel het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad kan via het adviesrecht afdwingen dat ze invloed heeft op de afgifte van de omgevingsvergunning. De gemeenteraad kan bepaalde gevallen aanwijzen waarin zij adviseur is. Het college van burgemeester en wethouders moet dan over de omgevingsvergunning beslissen met inachtneming van het advies van de gemeenteraad. Het is een bindend advies. De verklaring van geen bedenkingen door de gemeenteraad die onder de Wabo verplicht is voor de uitgebreide afwijking van het bestemmingsplan komt te vervallen. Was onder de Wabo het uitgangspunt dat een verklaring van geen bedenkingen noodzakelijk was, onder de Omgevingswet is dit omgekeerd: alleen als de gemeenteraad actief gevallen aanwijst waarin zij adviseur is geldt er een bindend adviesrecht voor de gemeenteraad.
Kruimelontheffing vervalt
De kruimelgevallenregeling van artikel 4 Bijlage II Bor bestaat onder de Omgevingswet niet meer. De kruimelontheffing was met name van belang omdat er buitenplans kon worden afgeweken via de reguliere procedure van 8 weken in plaats van de uitgebreide procedure van 26 weken. Onder de Omgevingswet wordt de reguliere procedure echter de standaard. Om die reden is aan de kruimelgevallenregeling geen behoefte meer. Dat wil niet zeggen dat de in de kruimellijst opgenomen activiteiten niet meer relevant zijn. De lijst kan door de gemeente overgenomen worden in het omgevingsplan. Bovendien hebben veel gemeentenbeleid over de wijze van beoordeling van aanvragen voor kruimelgevallen. Dat beleid kan onder de Omgevingswet nog steeds worden gebruikt.
Bouwen onder de Omgevingswet #
De knip
De Omgevingswet introduceert ‘de knip’: de technische beoordeling en de ruimtelijke beoordeling van een bouwactiviteit worden uit elkaar getrokken en gesplitst in twee afzonderlijke activiteiten, de (technische) bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit (OPA). De bouwactiviteit wordt getoetst aan de technische regels in het Bbl (de opvolger van het Bouwbesluit) en de OPA aan het omgevingsplan. De vergunningen staan dus los van elkaar en worden los van elkaar afgegeven.
Hoofdregel is dat geen technische bouwvergunning is vereist, tenzij het Bbl bepaalt dat er wél een vergunningplicht geldt. De vergunning plichtige activiteiten staan in artikel 2.25 Bbl en 2.26 Bbl. Het betreft onder meer een gebouw of ander bouwwerk met een dak, dat hoger is dan 5 meter of bij meer dan één bouwlaag is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger. Artikel 2.27 Bbl bevat dan weer bouwactiviteiten die vergunning vrij zijn. Ook artikel 2.29 Bbl bevat vergunning vrije bouwactiviteiten. De activiteiten komen voor een groot deel overeen met de vergunning vrije activiteiten onder de Bor.
De technische bouwactiviteit wordt vergund als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de technische regels in het Bbl. Het Bbl is de opvolger van het Bouwbesluit. Veel van de huidige regels in het Bouwbesluit worden overgenomen in het Bbl. Het Bbl kent een indeling per bouwfase. Voor nieuwbouw (hoofdstuk 4) en bestaande bouw (hoofdstuk 3) verandert er weinig wat betreft opzet. In hoofdstuk 5 staan regels over verbouwen en verplaatsen van bestaande bouwwerken. In dit hoofdstuk wordt veelvuldig verwezen naar artikelen in hoofdstuk 3 en 4. Afdeling 7.1 Bbl is van toepassing op bouw- en sloopactiviteiten.
Voor nieuwbouw geldt dat er voor de technische bouwactiviteit ook moet worden voldaan aan eventuele maatwerkregels in het omgevingsplan. Het Bbl maakt het mogelijk om binnen een bepaalde bandbreedte af te wijken van standaardregels in het Bbl. Dit worden maakwerkregels genoemd. Het Bbl bevat maar weinig mogelijkheden tot het stellen van maatwerkregels. Een voorbeeld is het stellen van soepelere bruikbaarheidseisen aan woonfuncties zodat op locatieniveau al dan niet ruimte wordt gegeven aan alternatieve woonvormen. Een ander voorbeeld is dat in een omgevingsplan kan worden afgeweken van de gevallen waarin het Bbl voorschrijft dat een gebruiksmelding moet worden gedaan.
De meldplicht onder de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Naast de categorie vergunning plichtige en vergunning vrije activiteiten, kent de Omgevingswet ook meldingsplichtige bouwactiviteiten. Deze meldingsplicht is het gevolg van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) die gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt.
Kern van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is dat het bevoegd gezag niet meer vooraf, dus preventief, een project toetst aan de technische eisen, maar dat een onafhankelijke kwaliteitsborger (onder andere te vinden via het Register Kwaliteitsborgers) het bouwtoezicht op zich neemt. Deze kwaliteitsborger beoordeelt of het bouwplan aan de technische eisen voldoet, inventariseert de risico’s en beschrijft de maatregelen die ervoor zorgen dat het bouwplan aan de regels voldoet. De kwaliteitsborger maakt een risicobeoordeling en legt controlemaatregelen vast in een borgingsplan. Tijdens de bouw controleert de kwaliteitsborger de bouw en beziet of alles volgens de bouwtechnische regels verloopt. Als het bouwproject gereed is, stelt de kwaliteitsborger een verklaring op. Deze verklaring moet samen met andere dossierstukken bij het bevoegd gezag worden ingediend. Dit is de gereed melding. Een gereed melding moet ten minste twee weken voor feitelijke ingebruikname van het bouwwerk bij het bevoegd gezag worden ingediend. Zonder die gereed melding is het verboden het bouwwerk in gebruik te nemen.
Dit systeem wordt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet niet voor alle soorten bouwwerken ingevoerd. In eerste instantie gaat het alleen gelden voor ‘gevolgklasse 1’. Het Bbl definieert momenteel alleen gevolgklasse 1. De Nota van Toelichting bij de Wkb licht toe wat onder gevolgklassen 2 en 3 zal vallen. Voor deze gevolgklassen zal het Bbl te zijner tijd worden aangepast. De indeling in gevolgklassen 1, 2 en 3 is opgesteld aan de hand van de constructieve veiligheid en de brandveiligheid. Hoe groter de gevolgen als een bouwwerk instort, hoe hoger de gevolgklasse. Gevolgklasse 1 bevat een laag risico en hieronder vallen eenvoudige bouwwerken, waaronder grondgebonden woningen. Gevolgklasse 2 is de midden categorie en hieronder zullen blijkens de toelichting te zijner tijd veel bouwwerken tot 70 meter hoog vallen. Onder meer gestapelde woningen zullen hier onder gaan vallen. Gevolgklasse 3 is de hoogste categorie en hierin zullen onder meer ziekenhuizen en bouwwerken hoger dan 70 meter vallen.
Voor bouwactiviteiten die vallen onder gevolgklasse 1 is geen vergunning nodig, wel moet een bouwmelding worden ingediend. Er gelden overigens uitzonderingen waardoor een gevolgklasse 1 bouwwerk alsnog een technische bouwvergunning nodig heeft. Dat is onder meer zo wanneer voor het bouwwerk een melding brandveilig gebruik verplicht is.
Tijdelijke bouwwerken #
Net als onder de Wabo is het onder de Omgevingswet mogelijk om aan een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit een termijn te verbinden (zie artikel 5.36 lid 1 Omgevingswet). Een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is een aflopende activiteit: de vergunning werkt uit als het bouwwerk is gebouwd. Voor die omgevingsvergunning geldt, net als onder de Wabo, dat in de omgevingsvergunning kan worden bepaald dat de vergunninghouder na afloop van een bepaalde termijn de toestand heeft hersteld zoals deze bestond vóór afgifte van de omgevingsvergunning (zie artikel 5.36 lid 2 Omgevingswet).
Wordt er een tijdelijk bouwwerk vergund, dan moet er in de omgevingsvergunning voor bouwen worden bepaald dat na een termijn van maximaal 15 jaar de vergunninghouder verplicht is de oude toestand te herstellen. Deze termijn is gelijk aan de termijn als genoemd in het Bbl voor een tijdelijk bouwwerk. Tijdelijke bouwwerken mogen aan lagere eisen voldoen dan het nieuwbouwniveau (in beginsel bestaande bouw). Blijft een tijdelijk bouwwerk na afloop van de termijn staan, dan moet het alsnog voldoen aan nieuwbouweisen. Wordt een tijdelijk bouwwerk verplaatst, dan blijft hetzelfde kwaliteitsniveau gelden, mits sprake is van een ongewijzigde samenstelling. Dit is een voortzetting van de huidige regeling onder de Wabo en het Bouwbesluit.
Geluid #
In het Bbl staat in artikel 4.105, 4.109 en 4.116 dat een tijdelijk bouwwerk met een instandhoudingstermijn van ten hoogste tien jaar mag volstaan met een niveau van eisen dat 10dB of dB(A) lager is dan het voorgeschreven niveau. Voor wat betreft het onderwerp geluid, is tevens van belang dat het Bkl bepaalt dat de geluidnormen die gelden voor geluidgevoelige gebouwen (zoals woningen) in zones (geluidsaandachtsgebieden) rondom wegen, spoorwegen en industrieterreinen niet gelden voor een geluidgevoelig gebouw dat op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit is toegelaten voor een duur van niet meer dan tien jaar. Dit is een voortzetting van de regeling onder de Wet geluidhinder.
Participatie #
Zowel bij de vaststelling van een omgevingsplan als de afgifte van een omgevingsvergunning moet voldaan zijn aan de eisen van participatie. Wat de omvang van een activiteit ook is, een aanvrager moet bij de aanvraag om een omgevingsvergunning aangeven of hij, voordat hij de aanvraag heeft ingediend, burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag heeft betrokken en zo ja, hoe die zijn betrokken en wat de resultaten zijn. Participatie voorafgaand aan de indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning is niet verplicht. Wel kan het voor de gemeente aanleiding zijn om alsnog zelf participatie mogelijk te maken door bijvoorbeeld de gelegenheid te bieden zienswijze in te dienen op de aanvraag. Voor de buitenplanse OPA geldt dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie wél verplicht is. Dit zal zich met name voordoen bij activiteiten die grootschalig zijn van aard. Er zijn verschillende manieren om participatie vorm te geven. Inspiratie is te vinden op https://iplo.nl/participatieomgevingswet/.
Overgangsrecht #
Het omgevingsplan van rechtswege
Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, ontstaat er van rechtswege een omgevingsplan. Het omgevingsplan van rechtswege bestaat uit een tijdelijk deel en een niet tijdelijk deel. Van het tijdelijke deel maken onder meer uit de oude bestemmingsplannen, beheers verordeningen, exploitatieplannen, voorbereidingsbesluiten en ook de zogeheten bruidsschat.
De bruidsschat zijn rijksregels die nu nog in bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Bouwbesluit 2012 en het Besluit omgevingsrecht staan en die nog lokaal vertaald moeten worden in het omgevingsplan. De bruidsschat voorkomt dat er rijksregels vervallen waarvoor de gemeente nog geen nieuwe regels heeft opgesteld. Zonder die bruidsschat zou er een gat vallen in lokale regelgeving. Voor gemeenten bevat de bruidsschat onder meer milieuregels voor activiteiten als horeca, supermarkten en regels over gevolgen van activiteiten, zoals de aansluiting van gebouwen op nutsvoorzieningen en de hoeveelheid geluid of geur voor de omgeving. Het is vervolgens aan de gemeente zelf om de bruidsschat aan te passen.
Het tijdelijk deel moet uiterlijk op 31 december 2029 zijn omgezet naar het niet tijdelijke deel van het omgevingsplan. Gedurende de overgangsfase wordt het tijdelijke deel dus steeds kleiner en het nieuwe deel steeds groter. Ook worden de plaatselijke verordeningen overgebracht naar het omgevingsplan nieuwe deel. Gemeenten hoeven niet in één keer het tijdelijke deel om te zetten naar het niet tijdelijke deel. Dat kan ook in stappen en dat zal in de praktijk ook gebeuren.
Procedures en vergunningen
Procedures die zijn gestart vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet worden afgerond op basis van het oude recht. Is de aanvraag vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediend, dan wordt deze conform het oude recht afgehandeld. Voor bestemmingsplannen geldt dat deze volgens het regime van de Wro worden voortgezet als vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.
Wanneer een vergunning voor een activiteit onder de Omgevingswet blijft bestaan, dan wordt dit van rechtswege een vergunning op grond van de Omgevingswet. Zo wordt een omgevingsvergunning voor bouwen aangemerkt als een binnenplanse omgevingsplanactiviteit bouw en een omgevingsvergunning voor een projectafwijkingsbesluit wordt aangemerkt als een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Ook bestaande vergunningvoorschriften blijven gelden. Als voor een bepaalde activiteit geen vergunning meer nodig is, dan worden de oude vergunningvoorschriften maatwerkvoorschriften.
Pagina voor het laatst aangepast op 11 november 2022
