In de Wet natuurbescherming (Wnb) is een strikte toets opgenomen voor plannen of projecten die significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden kunnen veroorzaken. Alleen als significante gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of bestaat er geen vergunningplicht voor een project. Er kan sprake zijn van allerlei gevolgen, maar urgentst op het moment zijn de effecten van stikstof. Nederland heeft veel Natura 2000-gebieden die stikstof overbelast zijn. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert als uitgangspunt dat zelfs een zeer kleine of tijdelijke toename van stikstofdepositie significante gevolgen kan hebben. Dat werpt mogelijk blokkades op voor woningbouw, ook als die tijdelijk is.
Habitatrichtlijn en de Wnb-vergunningsplicht #
Op grond van de Europese Habitatrichtlijn zijn in Nederland verschillende Natura 2000-gebieden aangewezen. Voor deze gebieden gelden instandhoudingsdoelstellingen waarmee bescherming van de voorkomende habitattypen wordt gewaarborgd. In de Wnb is voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor deze gebieden een vergunningsplicht opgenomen (artikel 2.7, lid 2 Wnb). Het is, afhankelijk van de gekozen procedure, mogelijk dat een afzonderlijke Wnb-vergunning wordt verleend door Gedeputeerde Staten van de relevante provincie of dat het Wnb-traject aanhaakt bij het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Dan is geen afzonderlijke Wnb-vergunning nodig, maar een verklaring van geen bedenkingen als onderdeel van de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen omgevingsvergunning. Gedeputeerde Staten van de relevante provincie zijn bevoegd om deze verklaring af te geven. Hierna spreken we voor beide gevallen (Wnb-vergunning en verklaring van geen bedenkingen) van ‘natuurtoestemming’.
Voortoets #
Uit een voortoets moet blijken of met een plan of project significante gevolgen optreden. Indien deze in de voortoets kunnen worden uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of is er geen natuurtoestemming nodig voor een project. De depositie wordt berekend via het van overheidswege voorgeschreven rekeninstrument AERIUS.
In de voortoets kan gebruik worden gemaakt van richtafstanden, kengetallen en contourplots om de stikstofuitstoot van woningbouwprojecten in te schatten. Deze praktische handvatten bieden mogelijkheden voor initiatiefnemers om vroegtijdig de effecten van de bouwprojecten in te schatten.
In de voortoets mogen de effecten van interne saldering worden meegenomen. Interne saldering houdt in dat de extra stikstofuitstoot van een plan of project binnen dat plan of project zelf wordt opgelost. Als er stikstof reducerende maatregelen worden genomen, kan dat ruimte bieden aan de extra stikstof die het plan of project veroorzaakt (denk aan de sloop van een oud bedrijfspand ten behoeve van duurzame woningen op de locatie van dat bedrijfspand). Zijn – met of zonder intern salderen – significante gevolgen op voorhand uitgesloten, kan een plan worden vastgesteld of is er geen natuurtoestemming nodig voor een project.
Het is mogelijk dat er ondanks een toename in stikstofdepositie alsnog op grond van de voortoets blijkt dat er geen significante gevolgen optreden voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Dit zal dan ecologisch moeten worden onderbouwd in de voortoets. Een toename van stikstofdepositie is dus niet per definitie ontoelaatbaar.
Passende beoordeling #
Als uit de voortoets blijkt dat significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, kan een plan (nog) niet worden vastgesteld en is er een natuurtoestemming nodig voor een project. Er moet in dat kader een passende beoordeling worden gemaakt. In de passende beoordeling wordt dieper op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden ingegaan. Een plan kan slechts worden vastgesteld en de natuurtoestemming kan slechts worden verleend voor een project als uit de passende beoordeling blijkt dat het betreffende plan of project geen negatieve gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.
In de passende beoordeling kunnen mitigerende maatregelen zoals externe saldering worden betrokken. Bij externe saldering wordt de extra stikstofuitstoot als gevolg van een plan of project buiten het plan of project opgelost. Het opkopen van agrariërs is een voorbeeld van extern salderen.
Uit de passende beoordeling moet de wetenschappelijke zekerheid zijn verkregen dat het betreffende plan of project de natuurlijke kenmerken van het betreffende Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Dit zal pas zo zijn als elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het plan of project voor het betrokken beschermde gebied is weggenomen.
ADC-toets #
Indien uit de passende beoordeling volgt dat significante effecten, ook na mitigatie, niet kunnen worden uitgesloten, kan een plan slechts worden vastgesteld of kan de natuurtoestemming voor een project slechts worden verleend via de ADC-toets. Het betreffende plan of project moet dan aan 3 voorwaarden voldoen: er zijn geen beschikbare Alternatieven die tot minder schade leiden, er is een Dwingende reden van groot openbaar belang om het plan of project te realiseren en er worden de nodige Compenserende maatregelen genomen (artikel 2.8, lid 4 Wnb). Als de ADC-toets met succes wordt doorlopen, kan een plan worden vastgesteld of kan de natuurtoestemming voor een project worden verleend. Is dat niet het geval, dan kan het betreffende plan of project geen doorgang vinden. Woningbouw is onder omstandigheden aan te merken als dwingende reden van groot openbaar belang.
Bouwvrijstelling #
Bij een woningbouwproject geldt dat de gevolgen van zowel de bouw- en aanlegfase als de gebruiksfase moeten worden onderzocht. Omdat dit een blokkade vormde voor onder meer woningbouwprojecten, introduceerde de Wet stikstofreductie en natuurverbetering per 1 juli 2021 de zogeheten ‘bouwvrijstelling’ (opgenomen in artikel 2.9a Wnb). De bouwvrijstelling kwam erop neer dat de stikstofuitstoot tijdens de bouwfase van een project niet meer afzonderlijk hoefde te worden onderzocht en beoordeeld. Voor de beoordeling of een natuurtoestemming vereist was, moest wel de gebruiksfase en mogelijk andere significante gevolgen van een bouwproject voor een Natura 2000-gebied worden betrokken.
Op 2 november 2022 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de bouwvrijstelling wegens strijd met het Europees natuurbeschermingsrecht buiten toepassing moet worden gelaten. Daarmee vallen we dus terug op de situatie van vóór 1 juli 2021 en moeten ook voor de bouw- en aanlegfase de gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden onderzocht op de hiervoor beschreven manier.
Bouwprojecten die al gebouwd zijn, zullen niet geraakt worden door het vervallen van de bouwvrijstelling. Bouwprojecten die onherroepelijk zijn vergund met gebruik van de bouwvrijstelling, maar nog niet gebouwd zijn, kunnen mogelijk wel geraakt worden door het vervallen van de bouwvrijstelling. De mogelijkheid bestaat dat er handhavend wordt opgetreden tegen de bouw van het project omdat met de bouw en aanleg strijd ontstaat met de Wnb. Bouwprojecten die zijn vergund, maar waarvan de vergunning nog niet onherroepelijk is geworden, worden mogelijk geraakt door het vervallen van de bouwvrijstelling. Het is namelijk mogelijk dat er in bezwaar of beroep wordt aangevoerd dat er ten onrechte gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling. Dit kan tot gevolg hebben dat de vergunning wordt herroepen. Bouwprojecten waarvoor nog geen vergunning is verkregen, zullen geraakt worden door het verval van de bouwvrijstelling. Let wel, wat de exacte gevolgen voor een bouwproject zijn, hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval.
Omgevingswet: het Bbl #
In het Besluit bouwwerken en leefomgeving (Bbl), zoals gewijzigd bij het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering, is een artikel opgenomen dat verplicht tot het treffen van adequate maatregelen tot het beperken van stikstofemissies in de bouwfase (artikel 7.19a lid 1 Bbl). De verplichting geldt alleen voor vergunningplichtige bouwactiviteiten en bepaalde meldingplichtige bouw- en sloopactiviteiten (artikel 7.19a lid 2 Bbl). Dit artikel zal tegelijk met de Omgevingswet in werking treden. Volgens de laatste stand van zaken is dit 1 juli 2023. Per bouwproject moet worden bezien welke maatregelen nodig zijn om aan dit artikel te voldoen. Met de term adequaat is bedoeld dat de stikstofbeperkende maatregelen proportioneel moeten zijn in verhouding tot de daarvan te verwachten effecten. Hoe het artikel in de praktijk toegepast en gehandhaafd zal worden is vooralsnog onduidelijk.
Pagina voor het laatst aangepast op 13 januari 2023
