Juridisch kader omgevingsvergunningen tijdelijke huisvesting

Het omgevingsrecht is complex. Voor het realiseren van tijdelijke huisvesting kan het een opgave zijn om te bepalen welke vergunningen benodigd zijn. Het doel van dit stuk is dan ook om overheden en andere woningmarktpartijen te informeren over het juridisch kader met betrekking tot omgevingsvergunningen die benodigd zijn voor het kunnen realiseren van de versnelde realisatie van tijdelijke huisvesting. Zo zal hieronder worden ingegaan op welke wijze er via een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan kan worden afgeweken. Ook onderwerpen als Crisis-en herstelwetprojecten, de bevoegdheid van de minister om te besluiten over tijdelijke huisvesting voor asielzoekers en relevante voorschriften uit het Bouwbesluit zullen besproken worden.

---

Omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan  #

Bestemmingsplannen leggen vast op welke wijze gronden en bouwwerken mogen worden gebruikt. Ieder gebruik dat van een geldend bestemmingsplan afwijkt is in beginsel verboden. Met een omgevingsvergunning kan dit afwijkend gebruik toch worden toegestaan. Dat kan permanent, maar ook voor een bepaalde termijn. In het laatste geval wordt het afwijkende gebruik dan slechts tijdelijk toegestaan.  

Soms biedt een bestemmingsplan zelf mogelijkheden om af te wijken van het daarin vastgelegde gebruik (binnenplanse afwijkingsmogelijkheden). Is dat niet het geval, dan moet worden teruggevallen op de wettelijke mogelijkheden om door middel van een omgevingsvergunning af te wijken van een bestemmingsplan (buitenplanse afwijkingsmogelijkheden). Die wettelijke mogelijkheden vinden we in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).  

De Wabo biedt twee opties om met een omgevingsvergunning van een bestemmingsplan af te wijken, namelijk (i) de zogenaamde kruimelregeling en (ii) de projectafwijking. Wordt gebruik gemaakt van de kruimelregeling, dan moet de reguliere vergunningprocedure worden doorlopen. Voor de projectafwijking geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure (Afdeling 3.4 Awb). 

Kruimelregeling 

Afwijken door middel van de kruimelregeling is slechts mogelijk in de door de wet genoemde gevallen, de zogeheten ‘kruimellijst’ (artikel 4 bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor)) en voor zover het project niet kwalificeert als stedelijk ontwikkelingsproject (artikel 5, zesde lid, bijlage II Bor). Eén van die mogelijkheden is om aan bestaande gebouwen (al dan niet tijdelijk) een functie te geven die in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Dat wordt transformatie van gebouwen genoemd (onderdeel 9 artikel 4 bijlage II Bor). Denk bijvoorbeeld aan een kantoor dat wordt ingericht en gebruikt voor woondoeleinden. Transformatie van gebouwen die buiten de bebouwde kom liggen is slechts mogelijk wanneer ze gebruikt gaan worden als logiesfunctie voor werknemers of opvang van asielzoekers (of andere categorieën vreemdelingen). Transformatie kan samengaan met bouwactiviteiten. Van de kruimelregeling kan alleen gebruik worden gemaakt als de totale bouwoppervlakte of het bouwvolume van het bestaande gebouw niet wordt vergroot. Transformatie als hier bedoeld kan alleen bij feitelijk aanwezige, en/of vergunde gebouwen. De voorzieningenrechter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 29 augustus 2022 nog een relevante uitspraak gedaan over de toepassing van onderdeel 9 artikel 4 bijlage II Bor (ECLI:NL:RVS:2022:2499). Hij heeft het volgende overwogen: 

4.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat het college bevoegd was om op grond van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan van zowel de veldschuur als de bedrijfshal. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 4 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:338, is overwogen dat niet op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor een vergunning kan worden verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een gebouw dat niet feitelijk aanwezig en vergund is. Dit omdat in het negende onderdeel staat dat het afwijkende gebruik alleen vergund mag worden als dat niet gepaard gaat met bouwactiviteiten die ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume worden vergroot.  

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor worden toegepast in een geval waarin er weliswaar nog niet een gebouw feitelijk aanwezig was, maar voor dat gebouw wel al een vergunning voor het bouwen was verleend. Deze situatie doet zich in dit geval voor omdat artikel 4, onderdeel 9, wordt gebruikt voor de wijziging van het gebruik van de bedrijfshal waarvoor in 2009 al een vergunning is verleend. Met gebruikmaking van de vergunning uit 2009 wordt de bedrijfshal opgericht. Er vindt nog een interne verbouwing van de bedrijfshal en bestaande veldschuur plaats om deze geschikt te maken voor arbeidsmigranten maar de bouwoppervlakte en het bouwvolume van deze gebouwen worden niet vergroot ten opzichte van de oppervlakte van de bestaande veldschuur en de bedrijfshal, zoals die in 2009 is vergund. Het betoog slaagt niet. 

Ook als er feitelijk nog geen gebouw aanwezig is, maar voor de bouw van het gebouw al wel een vergunning is verleend, kan evenwel toch gebruik worden gemaakt van artikel 4, onderdeel 9 bijlage II Bor. 

Wordt een beoogde vorm van afwijking niet expliciet genoemd in de kruimellijst, dan biedt de regeling in artikel 4 Bijlage II Bor toch nog een mogelijkheid tot afwijking. In onderdeel 11 van dit artikel is een soort “veegbepaling” opgenomen waarmee alle vormen van afwijking die niet in de voorgaande onderdelen zijn genoemd toch mogelijk worden gemaakt, mits deze afwijkingen maar tijdelijk zijn.  Het afwijkende gebruik moet dan beperkt zijn tot maximaal 10 jaar. Daarna moet het eindigen.  

Op grond van de regeling in onderdeel 11 van artikel 4 Bijlage II Bor hoeft afwijkend gebruik zich niet te beperken tot het transformeren van bestaande gebouwen. Het artikel is ook van toepassing op nieuwbouw, mits deze nieuwbouw niet langer in stand wordt gehouden dan 10 jaar. Bij de verlening van de vergunning zal aannemelijk moeten zijn dat de activiteit na de daarin opgenomen termijn (van maximaal tien jaar) daadwerkelijk zal zijn beëindigd. 

Het is goed zich te realiseren dat de omgevingsvergunningen die worden afgegeven meestal zien op twee activiteiten die in het kader van het project worden ondernomen. Zo zal vaak worden afgeweken van het toegestane gebruik van gronden of (bestaande) bouwwerken, terwijl de activiteit in de meeste gevallen ook het bouwen behelst. Zoals hiervoor aangegeven kunnen bij transformatie ook interne verbouwingen worden vergund; bouwwerkzaamheden waarbij het bouwvolume niet toeneemt.  

Bij tijdelijke nieuwbouw kan de bouwactiviteit ook op basis van de kruimelregeling vergund worden. De instandhouding van het nieuw gerealiseerde bouwwerk is dan beperkt tot maximaal 10 jaar. Bij de verlening van die vergunning moet aannemelijk zijn dat de activiteit na de daarin opgenomen termijn (van maximaal tien jaar) daadwerkelijk zal zijn beëindigd. Wil men nieuwbouw realiseren die langer dan 10 jaar in stand blijft, dan biedt de kruimelregeling geen oplossing en zal moeten worden uitgeweken naar de hierna te bespreken projectafwijking. 

Voor wat betreft de opvang van asielzoekers is in beide gevallen – transformatie en afwijkend gebruik voor maximaal tien jaar – bevoegd te beslissen: gedeputeerde staten bij een project van provinciaal belang en de minister bij een project van nationaal belang.  

Projectafwijking 

De projectafwijking geldt slechts voor gevallen die niet zijn aangewezen in de kruimelregeling. Bijvoorbeeld een nieuwbouwproject met een afwijkend gebruik langer dan 10 jaar. Voor de afgifte van een omgevingsvergunning is vereist dat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat en dat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven (tenzij het project valt in een categorie waarvan de gemeenteraad heeft aangegeven dat geen verklaring van geen bedenkingen nodig is). Een omgevingsvergunning afwijkend gebruik wordt tijdelijk gemaakt door hier een voorschrift voor op te nemen. 

Omgevingsvergunning voor bouwen  #

Zoals hiervoor al aangegeven kan, naast het (tijdelijk) afwijken van het geldende planologische regime, ook een omgevingsvergunning voor bouwen zijn vereist. In de vergunning kan worden bepaald dat de bestaande toestand na afloop van een in de vergunning genoemde termijn weer moet worden hersteld (artikel 2.23a Wabo). Op die wijze kan ook aan de bouw een tijdelijk karakter worden gegeven.  

Een omgevingsvergunning voor een tijdelijk bouwwerk hoeft (in beginsel) niet te voldoen aan de redelijke eisen van welstand. 

Crisis- en herstelwet  #

Als met toepassing van het bestemmingsplan of via de projectafwijking een tijdelijke vergunning wordt verleend voor een project van elf of meer woningen dan is sprake van een Crisis- en herstelwetproject. Voor een dergelijk project gelden versnellingsmogelijkheden. Zo geldt een termijn voor de bestuursrechter om binnen maximaal 6 maanden uitspraak te doen en mag in bepaalde gevallen niet worden volstaan met een pro-forma (hoger) beroep.  

De Crisis- en herstelwet maakt het mogelijk om bij wijze van experiment af te wijken van wettelijke bepalingen. Zo is het mogelijk om voor tijdelijke huisvesting (in afwijking van de uitgebreide procedure bij een projectafwijking) de reguliere (korte) procedure te volgen (artikel 6 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet), mits geen milieueffectrapport moet worden opgesteld. Een vergunning kan in dit geval niet van rechtswege worden verleend. Verschillende projectgebieden zijn al aangewezen, zoals een deel van de gemeente Eindhoven en een specifiek project in de gemeente Westland. Tal van andere gemeenten is aangewezen in artikel 3.6 Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet. Staat een gemeente niet aangemerkt als projectgebied, dan kan de gemeente zich hiervoor aanmelden via de projectorganisatie van BZK, waarbij wordt opgemerkt dat thans de verwachting is dat de Omgevingswet per 1 juli 2023 in werking treedt. De doorlooptijd is gemiddeld drie maanden. Of BZK hieraan zal meewerken hangt gedeeltelijk af van de invoering van de Omgevingswet op 1 juli 2023. Let op: is voor een besluit een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist, dan geldt alsnog de uitgebreide procedure.  

Bevoegdheid van de minister om te besluiten over (tijdelijke) huisvesting voor asielzoekers of in het nationaal belang  #

Normaal gesproken is het college van burgemeester en wethouders bevoegd te besluiten op een aanvraag voor een omgevingsvergunning. In sommige gevallen zijn gedeputeerde staten of is de minister hiertoe bevoegd. In de eerste plaats is de minister bevoegd te beslissen op een aanvraag die ziet op een (bij algemene maatregel van bestuur aangewezen) project van nationaal belang. Op grond van het Besluit omgevingsrecht geldt dat de minister bevoegd is te besluiten op aanvragen voor een omgevingsvergunning wanneer dat bij vaststelling van een inpassingsplan is bepaald. Ook is de minister bevoegd te beslissen op een aanvraag voor gebruik in strijd met het geldende planologische regime ten behoeve van de verwezenlijking van een project van nationaal belang. Voor zover het gaat om de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen, is de minister ook bevoegd te besluiten op een omgevingsvergunning voor afwijken van het planologisch regime met toepassing van de kruimelregeling. Ook in dat geval moet sprake zijn van een project met nationaal belang. Indien de minister gebruik maakt van deze mogelijkheid, is geen verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist.  

In incidentele gevallen kan de minister bepalen dat hij beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van een bij zijn besluit aangewezen project, indien dat geboden is in het algemeen belang. Dit betreft een meer algemene bevoegdheid om de bestaande bevoegdheidstoedeling te doorkruisen. Te denken valt aan het geval waarin niet kan worden gewacht op de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur. 

Als laatste is de minister ook bevoegd voor opvolgende aanvragen ten aanzien van projecten waarvoor de minister al eerder een omgevingsvergunning heeft verleend. Zo kan in het geval een projectafwijking is verleend door de minister ook de bouwactiviteit voor dat project worden vergund.  

De procedure en het toetsingskader wijken niet af van het gebruikelijke stramien.  

Bouwbesluit  #

Het Bouwbesluit maakt onderscheid tussen ‘bouwwerken’ en ‘tijdelijke bouwwerken’. Een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in het Bouwbesluit (artikel 1) is een bouwwerk dat is bedoeld om voor een periode van ten hoogste vijftien jaar op een bepaalde plaats aanwezig te zijn.  

Het Bouwbesluit schrijft voor dat een tijdelijk bouwwerk mag voldoen aan de eisen voor bestaande bouw. Bouwwerken met een levensduur van meer dan vijftien jaar moeten voldoen aan het hogere kwaliteitsniveau voor nieuwbouw. Een tijdelijk bouwwerk dat langer dan vijftien jaar blijft staan is op grond van het Bouwbesluit een permanent bouwwerk. Vanaf dat moment gelden de eisen voor nieuwbouw. Ook moet dan een nieuwe omgevingsvergunning worden aangevraagd. 

Tijdelijke bouwwerken onder het Bouwbesluit 

In het geval een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een tijdelijk bouwwerk, is de vergunninghouder op grond van het Bouwbesluit na het verstrijken van de daarin opgenomen termijn (van maximaal vijftien jaar) verplicht de oude toestand hersteld te hebben. Als de termijn korter is dan vijftien jaar, kan die nog wel worden verlengd tot vijftien jaar.  

Dat via het Bouwbesluit en het Besluit omgevingsrecht eisen worden gesteld aan tijdelijke bouwwerken betekent niet dat door middel van een projectafwijking geen langere termijn (dan vijftien jaar) kan worden gesteld aan een omgevingsvergunning voor bouwen. Het gevolg hiervan is wel dat het bouwwerk geen ‘tijdelijk bouwwerk’ meer is onder het Bouwbesluit en dus aan de nieuwbouweisen moet voldoen. 

Verplaatsen tijdelijk bouwwerk  

Wordt een tijdelijk bouwwerk binnen de in de omgevingsvergunning gestelde termijn (van maximaal 15 jaar) verplaatst, dan blijft het een tijdelijk bouwwerk totdat deze termijn is verlopen. Is de levensduur van het bouwwerk langer dan vijftien jaar, dan gelden vanaf dat moment de eisen voor nieuwbouw. Ook moet dan een nieuwe omgevingsvergunning worden aangevraagd. Verder is voor verplaatsing van tijdelijke bouwwerken van belang dat ook op de nieuwe locatie aan het geldende planologische kader moet worden voldaan. Een omgevingsvergunning voor tijdelijk afwijkend gebruik is mogelijk vereist. 

Wet geluidhinder en tijdelijke omgevingsvergunningen voor afwijken bestemmingsplan  #

Wordt een kruimelafwijking of projectafwijking verleend, dan moet de Wet geluidhinder in acht worden genomen voor zogeheten ‘geluidsgevoelige objecten’, zoals woningen. Zo gelden bepaalde geluidswaarden binnen zones langs spoorwegen, industrieterreinen en wegen. De gevel van de woning geldt als uitgangspunt voor deze geluidsnormen.  

De geluidsnormen gelden bij afwijkingen voor onbepaalde tijd en tijdelijke afwijkingen langer dan tien jaar. Bij een tijdelijke afwijking van ten hoogste tien jaar zijn die normen niet direct van toepassing. Dat betekent niet dat in die gevallen niet aan geluidsnormen wordt getoetst. Uit rechtspraak van de Afdeling  bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt namelijk, dat het bevoegde gezag in het kader van de belangenafweging bij het verlenen van de omgevingsvergunning alsnog zal moeten beoordelen of ter plaatse een uit het oogpunt van geluid aanvaardbaar verblijfsklimaat wordt gegarandeerd. Bij deze belangenafweging moeten de geluidsnormen uit de Wet geluidhinder en de normen voor niet-permanente bewoningen uit het Bouwbesluit alsnog worden betrokken. Een omgevingsvergunning kan dus ook worden afgewezen als blijkt dat deze zou leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat vanwege te hoge geluidsbelasting. 

Pagina voor het laatst aangepast op 20 december 2022